Il diritto del lavoro in Svizzera: assistenza sanitaria dei lavoratori frontalieri e recenti aspetti problematici

“La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana”

(Art. 32 della Costituzione italiana)

Il presente contributo intende esaminare approfonditamente una delle questioni più delicate affrontate dalle convenzioni internazionali e, nello specifico, dai rapporti bilaterali tra Italia e Svizzera, con particolare riferimento alla posizione dei frontalieri (per una definizione di tale categoria di lavoratori si veda al seguente link).

Nei rapporti transfrontalieri, infatti, gli Stati devono risolvere una serie di problemi che poggiano, essenzialmente (ed in parole semplici), su una sola domanda: “secondo quale normativa si deve gestire tale aspetto”? Questo principio vale per la fiscalità (argomento affrontato qui), così come, tra gli altri, per l’assistenza sanitaria.

A quest’ultimo riguardo, i frontalieri che dall’Italia si recano in Svizzera a lavorare godono ancora oggi di uno statuto particolare.

1. Il diritto di scelta per i frontalieri italiani

Dall’introduzione della libera circolazione delle persone tra gli Stati UE/AELS e la Svizzera, in relazione all’obbligo d’assicurazione malattie vale il principio del luogo di lavoro: bisogna iscriversi al servizio di assicurazione previsto dalla normativa dello stato in cui si lavora. In linea di principio, quindi, non appena il lavoratore estero ottiene lo statuto di frontaliere per la Svizzera, deve stipulare in Svizzera un’assicurazione malattia per sé e per i propri familiari che non lavorano.

Tuttavia, i frontalieri in Svizzera provenienti da Germania, Francia, Italia o Austria hanno il diritto di scelta dell’assicurazione: possono decidere se stipulare l’assicurazione malattia in Svizzera o se continuare a rimanere assicurati nel proprio Paese di domicilio. Se il frontaliere opta per l’assicurazione nel proprio Paese di domicilio, deve farsi espressamente esonerare dall’obbligo d’assicurazione malattia in Svizzera entro i primi tre mesi dall’inizio dell’impiego.

Il diritto di scelta dell’assicurazione si rinnova automaticamente in caso di matrimonio, divorzio, decesso del coniuge o nascita di un figlio. Anche in questo caso, quindi, il frontaliere che desideri continuare ad essere assicurato presso il proprio Paese di domicilio dovrà richiedere espressamente l’esonero entro tre mesi dall’insorgenza dell’evento.

Il frontaliere che opta per il sistema sanitario del proprio Paese di domicilio può farsi curare a scelta in Italia oppure in Svizzera, secondo le disposizioni legali del relativo paese. Beneficiano dello stesso diritto anche i familiari del frontaliere. Le spese affrontate in Svizzera verranno poi rimborsate dal sistema sanitario italiano.

Il diritto di scelta vale solo per i frontalieri italiani verso la Svizzera, non invece per i cittadini svizzeri (o comunque i domiciliati in Svizzera) che lavorano come frontalieri in Italia.

2. Regole per il pagamento del sistema sanitario

2.1 Qualora il frontaliere opti per il sistema sanitario svizzero, dovrà tener conto della natura mista privata-pubblica di tale sistema sanitario.

La legge federale sull’assicurazione malattie (LAMal) prevede l’obbligo assicurativo generalizzato delle cure medico-sanitarie su tutto il territorio nazionale. L’obbligo assicurativo deve essere adempiuto presso un assicuratore malattie liberamente scelto dal cittadino, purché riconosciuto dal Dipartimento federale dell’interno. In questo caso, l’assicuratore ha l’obbligo di affiliare – almeno per le prestazioni obbligatorie – ogni persona che postula l’adesione, indipendentemente dall’età o dallo stato di salute.

Invece, le assicurazioni complementari sono rette dal diritto privato e, per questa ragione, l’assicurato non può vantare un diritto soggettivo all’iscrizione. L’assicuratore ha dunque facoltà di:

• rifiutare un’iscrizione (addirittura senza obblighi di fornire spiegazioni al richiedente);
• apporre riserve d’assicurazione, anche di durata illimitata nel tempo.

Il premio viene stabilito in funzione del rischio individuale rappresentato (più l’età avanza, più il rischio assicurativo aumenta: di conseguenza il premio d’assicurazione subirà incrementi anche importanti).

2.2 Qualora, invece, il frontaliere opti per il sistema sanitario italiano, egli godrà dei vantaggi (e dei noti svantaggi, evidentemente) del carattere interamente pubblico della sanità italiana.

Quest’ultima è gestita a livello regionale, ma i Livelli essenziali di assistenza (Lea) sono fissati a livello nazionale: costituiscono l’insieme delle attività, dei servizi e delle prestazioni che il Servizio sanitario nazionale (Ssn) eroga a tutti i cittadini gratuitamente o con il pagamento di un ticket, indipendentemente dal reddito e dal luogo di residenza.

Il frontaliere che rimane assicurato presso il Ssn ha diritto ad ottenere una Tessera Sanitaria, la quale costituisce lo strumento per poter godere delle prestazioni sanitarie (cure sanitarie negli ospedali, cure farmaceutiche, agevolazioni fiscali, ecc.).

In particolare, per quanto qui di interesse dei frontalieri, va ricordato che il retro della tessera Sanitaria costituisce la Tessera Europea di Assicurazione Malattia (TEAM). Consente a tutti i cittadini dell’Unione, che si trovino temporaneamente in un altro Stato Membro (qualunque sia la ragione della permanenza), l’accesso diretto ai servizi sanitari del Paese ospite, alle stesse condizioni dei residenti.

Il frontaliere che ha optato per il Ssn, quindi, per ottenere assistenza medica all’estero potrà rivolgersi direttamente ai servizi sanitari del Paese che lo ospita esibendo semplicemente la Tessera Sanitaria. Discorso diverso, invece, per le cure programmate all’estero, le quali necessitano, per essere coperte dal Ssn, di un’espressa autorizzazione.

3. Il problema del finanziamento del Ssn per i frontalieri

Da alcuni mesi i lavoratori frontalieri italiani hanno cominciato a ricevere, dalle ASL di competenza, comunicazioni di diniego del rinnovo della tessera sanitaria in mancanza del pagamento dell’importo previsto per l’adesione volontaria al Ssn. Le informazioni circolate dai media sono state numerose e non sempre precise, per cui è bene fare chiarezza.

La legge statale determina annualmente il fabbisogno sanitario, ossia il livello complessivo delle risorse del Sss al cui finanziamento concorre lo Stato. Tale fabbisogno nella sua componente “indistinta” (c’è poi una quota “vincolata” al perseguimento di determinati obiettivi sanitari), è finanziato dalle seguenti fonti:

• entrate proprie delle aziende del Servizio sanitario nazionale (ticket e ricavi derivanti dall’attività intramoenia dei propri dipendenti), in un importo definito e cristallizzato in seguito ad un’intesa fra lo Stato e le Regioni;
• fiscalità generale delle Regioni: imposta regionale sulle attività produttive (IRAP), addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF);
• compartecipazione delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano: tali enti compartecipano al finanziamento sanitario fino a concorrenza del fabbisogno non soddisfatto dalle fonti descritte nei punti precedenti;
• bilancio dello Stato: esso finanzia il fabbisogno sanitario non coperto dalle altre fonti di finanziamento essenzialmente attraverso la compartecipazione all’imposta sul valore aggiunto (IVA), le accise sui carburanti  e attraverso il Fondo sanitario nazionale.

Da quanto descritto si può evincere, da un lato, che per i lavoratori frontalieri manca un prelievo diretto a sostegno del Ssn, garantito per gli altri lavoratori italiani dai prelievi IRPEF; dall’altro, parimenti, che il sostentamento del Ssn è comunque garantito anche per chi non è soggetto IRPEF dagli altri canali di finanziamento.

A quanto è dato sapere, la lettera (e non la circolare, strumento che ha precise connotazioni giuridiche nell’Amministrazione pubblica italiana) inviata dal Ministero della Salute intorno all’estate del 2015, nell’evidenziare un vuoto normativo in relazione ai lavoratori frontalieri (che non versano l’IRPEF ma godono del Ssn), avrebbe proposto come soluzione l’applicazione analogica della disciplina dell’iscrizione volontaria al Ssn, facendo quindi pagare ai frontalieri l’importo ivi previsto.

Tuttavia, questo tipo di soluzione sembrerebbe criticabile, poiché non tiene conto di due fattori.

Innanzitutto, dal punto di vista strettamente giuridico, l’istituto dell’iscrizione volontaria è disciplinata dagli articoli 35 e 36 del Testo unico sull’immigrazione (Decreto Legislativo n. 286 del 25.07.1998) e, come già si può intuire, è previsto espressamente solo per i cittadini stranieri soggiornanti in Italia. Una sua applicazione ai cittadini italiani, seppure frontalieri, presterebbe il fianco a più di una obiezione interpretativa.

In secondo luogo, la partecipazione al finanziamento dei servizi pubblici italiani da parte dei lavoratori frontalieri avviene comunque, anche se non nelle forme del prelievo IRPEF: si tratta del meccanismo della compensazione finanziaria, di cui si è detto ampiamente nel precedente contributo (clicca qui).

In realtà, forse proprio per le considerazioni sopra esposte, attualmente le richieste di pagamento da parte delle ASL sembrerebbero sospese, in attesa che lo Stato italiano risolva tale questione una volta per tutte all’interno del nuovo accordo sui frontalieri in vista di approvazione per il prossimo 2018. Il problema normativo, tuttavia, rimane e sul punto il Ministero della Salute dovrebbe esprimersi entro non molto tempo. In tal caso, seguiranno aggiornamenti.

In caso di novità, o anche di vicende personali diverse, il lettore non esiti a contattare lo studio anche con lo strumento dei commenti al presente articolo.

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Avv. Marco Ciamei
( © diritti riservati )

Riferimenti normativi e link di interesse:

Istituto delle Assicurazioni Sociali (IAS), assicurazione malattia
Sito del Ministero della salute, TEAM
Decreto Legislativo n. 286 del 25.07.1998 (Testo unico sull’immigrazione)
Convenzione Tra Svizzera e Italia del 09.03.1976 contro le doppie imposizioni
Accordo tra Svizzera e Italia del 03.10.1974 sui lavoratori frontalieri

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Lo Studio Legale Ciamei si occupa di tali questioni ed è disponibile ad essere contattato.